Повесть о двух председательствах: первые 18 месяцев правоприменения SEC в сфере криптовалют

Подход Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC) к криптоактивам за последние несколько лет заметно изменился. Сравнение первых 18 месяцев председательства Гэри Генслера и Пола Аткинса даёт эмпирическое представление о том, как изменилась правоприменительная деятельность ведомства.¹

Публичные заявления двух председателей показывают разные акценты в их подходах к регулированию криптовалют и правоприменению. В сентябре 2022 года Генслер заметил: «Из почти 10 000 токенов на криптовалютном рынке, по моему мнению, подавляющее большинство являются ценными бумагами. На предложения и продажи этих тысяч криптотокенов-ценных бумаг распространяется законодательство о ценных бумагах».² Подход Генслера критиковали за опору на «регулирование через правоприменение».³ Аткинс же в мае 2025 года назвал приоритетом установление «ясных правил игры для выпуска, хранения и торговли криптоактивами», отдавая предпочтение нормотворчеству с уведомлением и обсуждением при пресечении нарушений установленных обязанностей, прежде всего мошенничества и манипулирования.⁴

В эти два периода произошли и разные институциональные изменения. В мае 2022 года, в первые 18 месяцев Генслера, SEC объявила о расширении подразделения по криптоактивам и киберугрозам в Отделе правоприменения, выделив 20 дополнительных должностей и увеличив плановую численность подразделения до 50 человек. Генслер подчеркнул важность выделения дополнительных ресурсов на защиту инвесторов на криптовалютных рынках.⁵ В феврале 2025 года, ещё до вступления Аткинса в должность, SEC заменила подразделение по криптоактивам и киберугрозам подразделением по киберугрозам и новым технологиям, в которое вошли около 30 специалистов по мошенничеству и юристов из нескольких офисов SEC.⁶ Тем временем в 2025 финансовом году текучесть кадров в Отделе правоприменения SEC в целом составила 18%.⁷

На этом фоне в статье рассматриваются различия в объёме правоприменения, характере предполагаемых нарушений, использовании административных разбирательств и исков в федеральных судах, а также в денежных санкциях, назначенных в каждый из периодов.

1. Иное соотношение правоприменительных мер

Сокращение числа новых правоприменительных дел, связанных с криптовалютами, сопровождалось изменением соотношения между административными разбирательствами и исками в федеральных судах. За первые 18 месяцев пребывания Генслера на посту председателя SEC Комиссия возбудила 38 правоприменительных дел, связанных с криптовалютами, в том числе 27 исков в федеральных судах и 11 административных разбирательств. За первые 18 месяцев Аткинса SEC возбудила 16 таких дел: 15 исков в федеральных судах и одно административное разбирательство.

Хотя выбор формы правоприменения зависит также от характера предполагаемых нарушений, запрашиваемых мер и применимых юрисдикционных и процессуальных требований, данные показывают, что новые дела, связанные с криптовалютами, в первые 18 месяцев Аткинса были сосредоточены в федеральных судах. На иски в федеральных судах пришлось почти 94% дел, возбуждённых в первые 18 месяцев Аткинса, по сравнению примерно с 71% в первые 18 месяцев Генслера. И наоборот, административные разбирательства составили лишь 6% дел периода Аткинса по сравнению примерно с 29% дел периода Генслера. Этот сдвиг может быть отчасти связан с решением Верховного суда по делу SEC v. Jarkesy от июня 2024 года, согласно которому ответчики имеют право на суд присяжных, когда SEC добивается гражданских штрафов за мошенничество с ценными бумагами.⁸

Помимо того что новых дел стало меньше, в первые 18 месяцев Аткинса SEC также добивалась прекращения ряда унаследованных исков, связанных с криптовалютами. Так, в апреле и мае 2025 года SEC подала совместные ходатайства о прекращении дел SEC v. Dragonchain Inc., SEC v. Ian Balina и SEC v. Binance Holdings Limited et al., возбуждённых при Генслере. В ходатайствах упоминалось создание в январе 2025 года Целевой группы SEC по криптовалютам для разработки нормативной базы для криптоактивов и говорилось, что «в порядке осуществления своих дискреционных полномочий и в качестве политического решения» SEC считает прекращение дел уместным.⁹ SEC также согласилась отказаться от оставшихся требований по другим унаследованным искам, связанным с криптовалютами, в том числе SEC v. Genesis Global Capital et al. и SEC v. Nader Al-Naji, сославшись на обстоятельства конкретных дел, а не прямо на более широкие политические соображения как основание для прекращения.¹⁰

2. Мошенничество в центре новых дел

Ещё одно различие проявляется при анализе самих обвинений. Из 38 правоприменительных дел, связанных с криптовалютами и возбуждённых в первые 18 месяцев Генслера, 27 содержали обвинения в мошенничестве, то есть примерно 71% от общего числа. Для сравнения, все 16 дел, возбуждённых в первые 18 месяцев Аткинса, содержали обвинения в мошенничестве.

Хотя обвинения в мошенничестве присутствовали в большинстве дел периода Генслера, ряд дел касался нарушений требований законодательства о ценных бумагах без обвинений в мошенничестве. К ним относились нарушения разделов 5(a) и 5(c) Закона о ценных бумагах 1933 года, запрещающих незарегистрированные предложения и продажи ценных бумаг при отсутствии применимого освобождения. Некоторые разбирательства касались также раздела 17(b) Закона о ценных бумагах, требующего раскрывать определённое вознаграждение, полученное за продвижение ценных бумаг. Другие дела касались требований о регистрации фондовых бирж и брокеров-дилеров согласно разделам 5 и 15 Закона о фондовых биржах 1934 года.

В первые 18 месяцев Аткинса ни одно новое дело, связанное с криптовалютами, не основывалось исключительно на этих не связанных с мошенничеством основаниях. Однако это не означает, что SEC отказалась от контроля за соблюдением требований о регистрации. В семи из 16 дел, связанных с криптовалютами и поданных в период Аткинса, наряду с обвинениями в мошенничестве утверждалось о нарушении разделов 5(a) и 5(c) Закона о ценных бумагах. В одной жалобе, SEC v. Goliath Ventures, наряду с обвинениями в мошенничестве утверждалось также о незарегистрированной брокерской деятельности в нарушение раздела 15(a)(1) Закона о фондовых биржах.¹¹

Различие заключается не в отсутствии обвинений в нарушении требований о регистрации при Аткинсе, а в том, что они выдвигаются наряду с обвинениями в мошенничестве.

Новые жалобы охватывают разные виды предполагаемых нарушений, в том числе схемы инвестирования по типу Понци, присвоение средств, фиктивные платформы для торговли криптовалютами, вводящие в заблуждение предложения токенов и мошеннические схемы криптомайнинга и управления инвестициями. Например, в деле SEC v. Goliath Ventures, поданном в августе 2026 года, SEC утверждала, что ответчики привлекли сотни миллионов долларов через инвестиционную программу в сфере децентрализованных финансов, которая функционировала как схема по типу Понци.¹² В сентябре 2026 года SEC подала иски против Cryptoaiml и TSAI Pro, утверждая о мошеннических инвестиционных схемах с якобы основанными на ИИ платформами для торговли криптовалютами.¹³

3. Денежные санкции

Сравнение денежных санкций, назначенных при двух председателях, выявляет и другие различия. Общий объём денежных санкций, включая изъятие незаконно полученных доходов, проценты до вынесения решения и гражданские штрафы, в период Аткинса был примерно на 77% ниже. За соответствующие первые 18 месяцев денежные санкции, назначенные по делам, связанным с криптовалютами, составили около 783,6 млн долларов при Генслере против 181,5 млн долларов при Аткинсе. Однако денежные санкции, назначенные по искам в федеральных судах, выросли почти вдвое: с 88,7 млн долларов при Генслере до 170,9 млн долларов при Аткинсе.

При интерпретации этих итоговых сумм особенно важно учитывать влияние необычно крупных взысканий. В сентябре 2021 года SEC вынесла административное постановление в отношении GTV Media Group et al., назначив около 539,4 млн долларов в связи с незарегистрированными предложениями ценных бумаг, включавших акции и цифровые активы.¹⁴ На это одно разбирательство пришлось около 69% всех денежных санкций, назначенных в первые 18 месяцев Генслера. Без него общая сумма снизилась бы примерно до 244,2 млн долларов, что существенно сокращает разрыв между двумя периодами.

Сравнение усложняет и то, когда назначаются денежные санкции: они могут быть назначены при другом председателе, чем тот, при котором было возбуждено дело. Особенно показателен пример дела SEC v. MCC International Corp. Иск был подан в апреле 2022 года, в первые 18 месяцев Генслера, и касался обвинений в мошеннической программе криптомайнинга и инвестирования. В августе 2025 года, в первые 18 месяцев Аткинса, было вынесено окончательное решение о денежных санкциях на сумму около 46,3 млн долларов.¹⁵ На это решение пришлось примерно четверть денежных санкций, назначенных в первые 18 месяцев Аткинса.

4. Разъяснение регулирования и нормотворчество наряду с правоприменением

В первые 18 месяцев Аткинса SEC реализовала ряд инициатив, направленных на разъяснение того, как федеральное законодательство о ценных бумагах применяется к криптоактивам. Наряду с описанным выше сокращением числа правоприменительных дел эти инициативы отражают больший акцент на разъяснении регулирования и нормотворчестве.

Эти усилия последовали за созданием Целевой группы по криптовалютам в январе 2025 года и запуском Project Crypto в июле 2025 года, в рамках которого Аткинс изложил программу модернизации регулирования криптовалютных рынков со стороны SEC.¹⁶ Особенно значимы три события.

В марте 2026 года SEC опубликовала толкование, разъясняющее применение федерального законодательства о ценных бумагах к определённым криптоактивам и сделкам, в том числе различие между криптоактивами и инвестиционными контрактами с этими активами. Толкование включало разъяснения Комиссии по торговле товарными фьючерсами (CFTC).¹⁷

В августе 2026 года SEC предложила Regulation Crypto Assets, которое предусматривало бы специальные освобождения от требований о регистрации ценных бумаг и условную «безопасную гавань» в отношении статуса инвестиционного контракта при сохранении применимых мер защиты от мошенничества.¹⁸

В сентябре 2026 года SEC предоставила временное условное освобождение для определённых видов торговли токенизированными акциями Национальной рыночной системы (NMS) и запросила общественные комментарии.¹⁹

В совокупности эти инициативы показывают стремление SEC решать вопросы, связанные с предложением криптоактивов и торговлей ими, с помощью толкований, нормотворчества и целевых освобождений наряду с правоприменением.

5. Заключение

Сравнение первых 18 месяцев председательства Генслера и Аткинса выявляет различия не только в объёме правоприменительных дел SEC, связанных с криптовалютами, но и в их составе. В первые 18 месяцев Аткинса SEC возбудила меньше дел, подала большую их долю в федеральные суды и возбуждала исключительно дела, содержащие обвинения в мошенничестве. Обвинения в нарушении требований о регистрации оставались частью правоприменения, но сопровождали обвинения в мошенничестве, а не служили самостоятельным основанием в рассмотренной выборке.

Сравнение денежных санкций добавляет ещё одно измерение. Хотя общий объём санкций в первые 18 месяцев Аткинса был существенно ниже, на эту разницу отчасти повлияли необычно крупные взыскания. Примечательно, что, несмотря на общее снижение, денежные санкции по искам в федеральных судах при Аткинсе существенно выросли. В сочетании с регуляторными инициативами SEC эти результаты указывают на меняющийся подход к криптовалютным рынкам, в котором разъяснение регулирования и судебное правоприменение играют взаимодополняющие роли.

Примечания и источники (19)

1. NERA analysis of SEC crypto-related enforcement actions initiated, dismissed, or resolved during the first 18 months of the Gensler (April 17, 2021–October 17, 2022) and Atkins (April 21, 2025–October 21, 2026) chairmanships, using SEC enforcement releases, administrative orders, and federal court filings. The first 18 months are used to compare enforcement activity at similar stages of each chairmanship, allowing time for leadership priorities to take shape. Underlying information was obtained from SEC.gov and federal court dockets accessed through Lex Machina. ↩︎
2. Gary Gensler, Chairman, SEC, Kennedy and Crypto, Remarks at SEC Speaks (Sept. 8, 2022), available at https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/gensler-sec-speaks-090822. ↩︎
3. See, e.g., Hester M. Peirce, Commissioner, SEC, Outdated: Remarks before the Digital Assets at Duke Conference (Jan. 20, 2023), available at https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/peirce-remarks-duke-conference-012023 (“Why not set forth a coherent legal framework in a rule? After all, if we continued with our regulation-by-enforcement approach at our current pace, we would approach 400 years before we got through the tokens that are allegedly securities. By contrast, an SEC rule would have universal—albeit not retroactive—coverage as soon as it took effect.”). ↩︎
4. Paul S. Atkins, Chairman, SEC, Testimony Before the United States House Appropriations Subcommittee on Financial Services and General Government (May 20, 2025), available at https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/atkins-testimony-fsgg-052025. ↩︎
5. SEC, SEC Nearly Doubles Size of Enforcement’s Crypto Assets and Cyber Unit, Press Release No. 2022-78 (May 3, 2022), available at https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2022-78. ↩︎
6. SEC, SEC Announces Cyber and Emerging Technologies Unit to Protect Retail Investors, Press Release No. 2025-42 (Feb. 20, 2025), available at https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2025-42. ↩︎
7. U.S. Government Accountability Office, Securities And Exchange Commission: Recent Workforce Reductions and Other Personnel Management Changes, GAO-26-107813 (2026), available at https://www.gao.gov/products/gao-26-107813; Paul S. Atkins, Chairman, SEC, Testimony Before the United States House Appropriations Subcommittee on Financial Services and General Government (May 20, 2025), available at https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/atkins-testimony-fsgg-052025. ↩︎
8. SEC v. Jarkesy, 603 U.S. 109 (2024). ↩︎
9. Joint Stipulation to Dismiss, and Releases, SEC v. Dragonchain, Inc., No. 2:22-cv-01145, ECF No. 43 (W.D. Wash. Apr. 24, 2025); Joint Stipulation to Dismiss, and Releases, SEC v. Ian Balina, No. 1:22-cv-00950, ECF No. 60 (W.D. Tex. May 1, 2025); Joint Stipulation to Dismiss and Releases, SEC v. Binance Holdings Limited et al., No. 1:23-cv-01599, ECF No. 301 (D.D.C. May 29, 2025). ↩︎
10. Joint Stipulation to Dismiss, and Releases, SEC v. Genesis Global Capital, LLC et al., No. 1:23-cv-00287, ECF No. 86 (S.D.N.Y. Jan. 28, 2026); Joint Stipulation of Dismissal, and Releases, SEC v. Al-Naji, No. 1:24-cv-05738, ECF No. 61 (S.D.N.Y. Mar. 13, 2026). ↩︎
11. Complaint for Injunctive and Other Relief, SEC v. Goliath Ventures Inc. et al., No. 6:26-cv-01741, ECF No. 1 (M.D. Fla. Aug. 11, 2026). ↩︎
12. Id. ↩︎
13. Complaint, SEC v. Cryptoaiml Ltd. et al., No. 1:26-cv-08508, ECF No. 1 (S.D.N.Y. Sept. 29, 2026) and Complaint, SEC v. TSAI Pro Ltd. et al., No. 1:26-cv-08518, ECF No. 1 (S.D.N.Y. Sept. 29, 2026). ↩︎
14. SEC, SEC Charges Three Media Companies with Illegal Offerings of Stock and Digital Assets, Press Release No. 2021-175 (Sept. 13, 2021), available at https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2021-175; In the Matter of GTV Media Group, Inc., Saraca Media Group, Inc., and Voice of Guo Media, Inc., Securities Act Release No. 33-10979 (Sept. 13, 2021). ↩︎
15. Complaint, SEC v. MCC International Corp. et al., No. 2:22-cv-14129, ECF No. 1 (S.D. Fla. Apr. 7, 2022); Order on Report & Recommendation, SEC v. MCC International Corp. et al., No. 2:22-cv-14129, ECF No. 192 (S.D. Fla. Aug. 26, 2025). ↩︎
16. SEC, SEC Crypto 2.0: Acting Chairman Uyeda Announces Formation of New Crypto Task Force, Press Release No. 2025-30 (Jan. 21, 2025), available at https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2025-30; Paul S. Atkins, Chairman, SEC, American Leadership in the Digital Finance Revolution, Remarks at the America First Policy Institute (July 31, 2025), available at https://www.sec.gov/newsroom/speeches-statements/atkins-digital-finance-revolution-073125. ↩︎
17. SEC, Application of the Federal Securities Laws to Certain Types of Crypto Assets and Certain Transactions Involving Crypto Assets, Securities Act Release No. 33-11412, Exchange Act Release No. 34-105020 (Mar. 17, 2026), available at https://www.sec.gov/rules-regulations/2026/03/s7-2026-09. ↩︎
18. SEC, Regulation Crypto Assets, Proposed Rule, Securities Act Release No. 33-11434, Exchange Act Release No. 34-106150 (Aug. 18, 2026), available at https://www.sec.gov/rules-regulations/2026/08/s7-2026-27. ↩︎
19. SEC, SEC Issues “Innovation Exemption” to Facilitate the Trading of Tokenized NMS Stock and Request for Comment, Press Release No. 2026-90 (Sept. 17, 2026) and SEC, Order Granting Temporary Conditional Exemptive Relief, Pursuant to Section 36(a)(1) of the Securities Exchange Act of 1934, from the Definition of “Exchange” in Section 3(a)(1) of the Exchange Act for the Use of Certain Distributed Ledger Trading Venues for Tokenized NMS Stocks and from the Definition of “Dealer” in Section 3(a)(5) of the Exchange Act for Certain Liquidity Providers for Tokenized NMS Stocks, and Request for Comment, Exchange Act Release No. 34-106402 (Sept. 17, 2026), available at https://www.sec.gov/files/rules/exorders/2026/34-106402.pdf. ↩︎